El planteo fue efectuado por el Congreso de Intendentes, cuya delegación estuvo integrada por Christian Di Candia, Presidente; Jesús Bentancur, Vicepresidente; Pedro Apesteguía, Consejero, y doctor Ricardo Gorosito, Asesor, al asistir el lunes 22 de junio a la Comisión Especial que trata la Ley de Urgente Consideración (LUC) en la Cámara de Representantes.

Christian Di Candia (Montevideo): “Finalmente, los dos últimos artículos del proyecto que cuentan con la aprobación de la Cámara de Senadores, los artículos 474 y 475 agregan el acuerdo con los gobiernos departamentales a los efectos de la aplicación del régimen jurídico de incorporación al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Particularmente, nos parece importante la previsión dirigida a la creación de un fondo para cada área protegida destinado a inversiones en la zona. Efectivamente, las áreas protegidas significan oportunidades de desarrollo para los departamentos y, especialmente, para las poblaciones más cercanas, pero también significa responsabilidades que, muchas veces, es difícil de atender como, por ejemplo, la protección del ambiente que la biodiversidad requiere. Sumar los recursos del gobierno nacional a las diecisiete áreas protegidas, cerca de 400.000 hectáreas en once departamentos, resulta imprescindible.

Diputado Gerardo Amarilla (Partido Nacional): “Particularmente, en lo que refiere a las áreas protegidas, los artículos 474 y 475, habida cuenta de que en el Senado fue donde hubo modificaciones sustanciales al texto original del proyecto y que se le agregó un párrafo tercero al artículo 5º de la ley que crea el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, queríamos consultar sobre el tema de los instrumentos de ordenamiento territorial. Este fue un elemento que se introdujo en el Senado y, por algunas declaraciones que hemos escuchado en estos días, pone en duda el compromiso ambiental de los gobiernos departamentales y la posible contradicción entre el interés general y el interés departamental, como si fueran cuestiones contrapuestas.

Nos gustaría escuchar de boca de los representantes del Congreso de Intendentes, el compromiso ambiental que tienen las Intendencias y, sobre este punto en particular, la creación o ampliación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Di Candia: En primer lugar, la ley no resuelve las posiciones políticas.

Evidentemente, hay posiciones políticas sobre el tema, sobre la mirada ambiental y sobre las perspectivas de desarrollo de los departamentos transversalmente. Específicamente, sobre lo jurídico, sí hay una  perspectiva de este artículo y sus modificaciones, por lo que voy a pedir al señor Gorosito que haga el planteo.

Ricardo Gorosito: Efectivamente, el texto recoge el acuerdo y el debate que dio el Congreso respecto de esos artículos. Además, se agregó la consideración positiva que merece al Congreso la redacción del texto en aquello que va a tener que ver con la necesidad de contar con los recursos presupuestales correspondientes del gobierno nacional.

Si tengo que hacer un análisis jurídico debo concluir que, efectivamente, la modificación introducida por el Senado de la República no puede ser si no vista satisfactoriamente desde el punto de vista de la afirmación del actuar sistémico del Estado en materia de ordenación ambiental y territorial.

Al momento en que se aprobó la Ley del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, el derecho ambiental y de ordenamiento territorial uruguayo estaba en un grado no suficientemente desarrollado, como lo está hoy.

La Ley Nº 17.234 es del año 2000. Posteriormente, se dictó la Ley General de Protección del Ambiente, que también es de 2000, pero mientras la Ley del Sistema Nacional de Áreas Protegidas es de febrero de 2000, la Ley General de Protección del Ambiente es de noviembre del mismo año. Luego, se agregó el artículo 47 de la Constitución donde se establece el ordenamiento territorial como una base de necesario cumplimiento para las acciones que tienen que ver con la política de aguas. Es muy difícil que en las diferentes áreas naturales protegidas no esté involucrado, de un modo u otro, el recurso agua. Por supuesto, para poder tener validez constitucional, deberá contar con la ordenación del territorio.

En el año 2008, entró a regir la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, en cuyo artículo 4º -creo que en su literal C)-, se establece que es materia del ordenamiento territorial la determinación de áreas de protección ambiental. Por tanto, aquel Sistema Nacional de Áreas Protegidas que estaba un poco flotando en un ambiente indeterminado, luego se incorpora al Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial. Con esa evolución normativa, diferentes gobiernos departamentales estuvieron poniendo en vigencia instrumentos de ordenamiento territorial y se puede decir que Uruguay, en los últimos años, pasó de tener diecinueve ordenanzas de fraccionamiento, que apenas es un segmento en lo que es el ordenamiento territorial global, a tener una miríada de instrumentos de ordenamiento de todo tipo como, por ejemplo, aquellos que categorizan el suelo en urbano, suburbano o rural y en alguna de las subcategorías rural productivo o rural natural.

De acuerdo con las disposiciones legales, la categorización del suelo supone generarle a quien es titular del mismo, obligaciones y derechos.

Por lo tanto, si se reconoce un suelo como rural productivo podrán establecerse limitaciones, pero en términos generales también se podrán desarrollar las actividades productivas correspondientes, que se integran al derecho de propiedad tal como establece el artículo 35 de la ley de ordenamiento territorial.

Los gobiernos departamentales procedieron a hacer sus categorizaciones de los suelos y va de suyo que eso es una planificación territorial que, obviamente, como dice la ley de ordenamiento, es vinculante para todo el Estado. De modo que podría darse el caso de que esta desconexión entre el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y el Sistema de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible pueda generar -como de hecho ha sucedido- conflictos al momento de las planificaciones y categorizaciones. Tal como está prevista la norma, ayuda a que eso se tenga en cuenta en la planificación territorial. Fíjense que puede darse el caso –que efectivamente sucede- de que todos los instrumentos de ordenamiento territorial pasen por un visado que hoy hace el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente -que en el futuro será el Ministerio de Ambiente- que debe estudiar todas las categorizaciones y otorgar la autorización ambiental y el informe ambiental de viabilidad. Entonces, puede ocurrir que un gobierno departamental categorice un suelo como rural productivo que adquiere esa categorización, nada más ni nada menos, a través de un decreto de una Junta Departamental que tiene fuerza de ley en su jurisdicción. En cambio, las determinaciones del Poder Ejecutivo se realizan a través de decretos, que no tienen la misma jerarquía jurídica que el instrumento de ordenamiento.

Entonces, contar con el acuerdo sería una forma de ayudar a que los gobiernos departamentales y el gobierno nacional se aproximen, y no que uno esté haciendo una categorización que va en contradicción con lo que el otro quiere proteger. Es una forma de que el Estado actúe en forma coordinada.

El Senado estableció el acuerdo que, seguramente, coadyuvará a que en el momento de analizar la ordenación de los territorios eso tome en  cuenta.

Diputado Martín Sodano (Cabildo Abierto): Quiero hacer una consulta sobre el artículo 474 y las áreas protegidas.

Sabemos que en otras partes del mundo cada área protegida se determina a través de una ley. Tal vez aquí podríamos hacerlo mediante ese sistema, teniendo en cuenta los criterios que merezca cada una de ellas. Es decir, ver el área a proteger a través del SNAP, de la Dirección de Medio Ambiente y estudiar qué tipo de territorio es, qué grado tiene y trabajarla en un proyecto de ley en forma independiente. A su vez, para generar una mejor herramienta de trabajo y logar una mejor paridad a la hora de trabajar en el mercado con el campo de al lado -que de pronto no es un área protegida-, creo que a los dueños de las tierras que se declaran área protegida se les podría exonerar del pago de las cargas impositivas. No son tantas hectáreas y reitero que de esa forma podríamos dar una mano a las personas que les bajamos el precio de sus campos a menos de la mitad cuando se los declara área protegida.

Christian Di Candia: Más allá del planteo político concreto, nosotros estamos mandatados a lo que planteamos específica y concretamente sobre cada uno de los artículos. Seguramente, todos tengamos una opinión sobre el fondo del asunto, pero esta no es la instancia para plantearlo.

Fuente Imagen: Konrad Adenahuer.

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Los antecedentes más antiguos respecto al área que se propone como Área Protegida indican que en el año 1949 vecinos de Guichón y representantes de la comunidad local promovieron con particular énfasis la necesidad de crear un área protegida en el paraje conocido como Rincón de Andrés Pérez.

Luego de aquellas iniciativas de conservación, esos montes del Queguay y sus esteros ribereños (Rincón de Pérez) fueron declarados área de interés para integrar un Sistema Nacional de Áreas Protegidas en el Estudio Ambiental Nacional (Proyecto OPP/OEA/BID, 1991).

Posteriormente, fueron realizadas distintas valoraciones de su importancia a nivel nacional.

Desde 1994, la zona de Rincón de Pérez, definida como “los bosques del Queguay, esteros y lagunas circundantes a la confluencia de los ríos Queguay Grande y Queguay Chico así como la extensión aguas debajo de dichos ríos” está comprendida en el área de protección y reserva ecológica establecida por la Ley N°16.462, art. 116 literal F del 11/ 01/ 94, en torno a los bosques indígenas aledaños a los ríos Queguay Grande y Queguay Chico.

En el marco de este proceso de trabajo, en 2007 se constituyó el “Plenario y Unidad Ejecutiva del área protegida”, integrado por distintos referentes locales y nacionales. En ese ámbito se llevó se recopiló la información necesaria para redactar un borrador del proyecto de inclusión de esta zona al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP).

El área a ser protegida está comprendida dentro de la cuenca del río Queguay. Esta zona está situada en el departamento de Paysandú, a 70 Km de la ciudad de Paysandú y a 40 Km de la ciudad de Guichón. Se accede por las rutas nacionales 90, 4 y 26 respectivamente, y también por caminos vecinales, por los cuales se pude llegar a toda el área. Es un área de confluencia entre dos cursos principales, ríos Queguay Grande y Queguay Chico y un conjunto de cursos de agua afluentes de estos ríos, los arroyos Guayabos, Buricayupí, Sauce del Queguay, Capilla Vieja, Juncal y Ñacurutú Grande.

En el entorno del área protegida, la población se distribuye en centros poblados, colonias y establecimientos rurales

La actividad productiva predominante en la zona es la ganadería vacuna y ovina, con un manejo de tipo extensivo. Las razas vacunas predominantes son Hereford y Normando y la ovina Corriedale. La agricultura y la forestación ocupan un área importante en franca expansión, realizándose en algunos predios el silvopastoreo

En los bosques de Paysandú vivieron los últimos indígenas, aborígenes de estas tierras, los charrúas. En toda la zona de influencia del Área Protegida son frecuentes los hallazgos de utensilios que los indígenas usaban. En la zona se encuentra la tapera del rancho de la paraguaya Melchora Cuenca. Por detrás de la tapera de Melchora Cuenca pasa el “Camino de los Indios”, lo que se cree fue una milenaria senda que venía de los Andes y que habría sido utilizada por los indígenas para atravesar el continente. También se encontraron conos y círculos de piedras, relacionados a culturas aborígenes, aunque se desconoce su época. Uno de los hallazgos más importantes es el de un petroglifo que según especialistas es similar a un calendario maya, con trece meses de veintiocho días. Dentro de las construcciones de valor histórico-cultural se destaca la calzada Andrés Pérez, sobre el río Queguay Grande, construida en 1893 a iniciativa de la Junta Económica Administrativa de Paysandú. La misma está realizada en bloques de piedra basáltica labrada y calzada.

También existen una serie de muros y mangas de piedra construidas en la edad del cuero, luego de la introducción de la ganadería en la Banda Oriental, por inmigrantes vascos. Algunas de ellas llegan a medir 10 km.

Por último, se destaca la Estancia El Ancla, fundada en 1857. Su construcción es de estilo colonial en piedra y revoque y hoy alberga un pequeño museo creado y cuidado por sus propietarios.

Los aspectos destacados que justifican su inclusión al SNAP son que esta zona cuenta con una serie de atributos que le confieren un alto interés desde el punto de vista de la conservación, incluyendo entre otros, alta diversidad, rareza, carácter relictual, singularidad y calidad estética.

El área Rincón de Pérez y montes del Queguay constituye una gran planicie de inundación formada en la confluencia de los ríos Queguay grande y Queguay chico. Funcionalmente, la extensa planicie cumple un importante rol de regulación del régimen hídrico en la porción baja de la cuenca del río Queguay, una zona caracterizada por actividades intensivas en el uso del suelo. La alteración o degradación de esta área generaría cambios importantes en la ocurrencia de eventos de inundación en la zona de desembocadura del Queguay en el río Uruguay.

En el área delimitada como Rincón de Pérez y montes del Queguay están representados diferentes ecosistemas en forma integrada. Esta gran diversidad de ambientes es el resultado de procesos de acumulación, sedimentación, edafización, la dinámica de la red hidrográfica y las inundaciones periódicas. Todo esto, hacen del área una zona de una gran heterogeneidad de ecosistemas.

Los objetivos que se persiguen en su incorporación al SNAP son:

1. Conservar las características y dinámica natural del paisaje, y los servicios ecosistémicos que brindan la planicie de inundación del río Queguay y los ecosistemas asociados.

2. Proteger uno de los macizos boscosos más grandes del país y restaurar sus características ecológicas.

3. Conservar y restaurar ecosistemas relictuales, raros y funcionalmente importantes, y sitios con alto valor ecológico, incluyendo pastizales, zonas inundables y bosques parque y de cerritos.

4. Proteger las poblaciones de especies de interés para la conservación presentes en el área.

5. Promover el desarrollo social y económico del área y la región de influencia, impulsando actividades turísticas sustentables y prácticas productivas que tiendan a disminuir la presión sobre la planicie de inundación y los ecosistemas asociados, y al uso sustentable de los recursos naturales.

6. Promover el desarrollo de líneas de investigación interdisciplinarias y estudios sobre ecología de bosque y dinámica fluvial, usos productivos sostenibles, y manejo de recursos naturales.

7. Rescatar, proteger, investigar y difundir los elementos del patrimonio histórico y arqueológico del área, y las manifestaciones culturales propias del área.

8. Propiciar la educación ambiental, y promover el conocimiento y divulgación de los valores naturales y culturales del área.

La propuesta que figura en la página web de la DINAMA explica que “de acuerdo a los objetivos propuestos y teniendo en cuenta no sólo las características intrínsecas del área sino su rol en el cumplimiento de los objetivos de conservación del SNAP, se entiende que la categoría de manejo más adecuada para el área es “Área protegida con recursos manejados”.

El documento agrega que “según el Decreto 52/05 que reglamenta la Ley 17.234, los objetivos de manejo de esta categoría son:

1°. Proteger y mantener a largo plazo la diversidad biológica y otros valores naturales del área;

2°. Promover prácticas de manejo racionales con fines de producción sostenible;

3°. Preservar la base de recursos naturales contra la enajenación de otras modalidades de utilización de tierras que sean perjudiciales para la diversidad biológica del área; y,

4°. Contribuir al desarrollo regional y nacional”.

Fuente: Presidencia de la República. www.presidencia.gub.uy

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