9 Jul '07

Sociedad Uruguaya

MESA II: INCLUSIÓN, TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Por considerarlo de interés público a continuación compartimos las conclusiones de la Mesa II “Inclusión, Trabajo y Seguridad Social” en el marco del Diálogo promovido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS).

PRESENTACIÓN GENERAL

En su creación, el sistema de seguridad social fue concebido para proteger a los trabajadores en el retiro del mercado de trabajo. Se basó en un sistema previsional en el que la cotización genera derechos a prestaciones futuras. En la actualidad, el sistema sigue prioritariamente dirigido a los trabajadores contribuyentes al sistema y el derecho a la seguridad social es uno de los instrumentos más destacados de los que componen la protección en el empleo. Provee prestaciones a los trabajadores cuando están sin trabajo (y sin ingresos) por pérdida de empleo, enfermedad, maternidad o retiro del mercado laboral. A su vez, el valor de las prestaciones depende del salario.

La población en edad activa queda fuera del sistema cuando no se inserta en el mercado laboral, cuando lo hace pero está desocupada (sin cobertura del seguro de paro) o cuando está ocupada pero no cotiza (informalidad). También se debe tener en cuenta que algunos cotizantes pueden no estar habilitados a recibir prestaciones por no cumplir con algunos requisitos exigidos por los programas. Un ejemplo tipo refiere al seguro de paro: la pérdida de empleo no está cubierta para trabajadores independientes o de actividades cuya zafra no se ajusta a los requisitos exigidos. Sin embargo, este breve documento no se detiene en el diseño de los programas contributivos sino que se sitúa desde la perspectiva del vínculo entre el trabajo y la seguridad social.

Según datos del primer lustro del siglo XXI, alrededor de la mitad de las personas de 20 a 59 años no son contribuyentes al sistema ya sea por no tener participación laboral, estar desocupados o trabajar en la informalidad. Para algunas personas, estas situaciones son frecuentes por lo que se puede decir que tienen un vínculo intermitente (o débil) con el sistema de seguridad social que compromete la generación de derechos a prestaciones. Si bien la inclusión y exclusión son conceptos que abarcan más aspectos, estos vínculos débiles son un indicador a tener en cuenta para detectar grupos con problemas crónicos de inserción en el mercado laboral y el sistema de seguridad social.

En este contexto es particularmente relevante analizar el mercado de trabajo. Por eso, a continuación se presenta una reseña de los principales aspectos del mercado laboral desde los años noventa. Posteriormente, aparece una breve descripción de las características de los empleos informales y de la población con vínculos débiles con el componente contributivo del sistema de seguridad social.

Puesto que los vínculos débiles comprenden inactividad laboral (en edad activa), desempleo e informalidad, las acciones tendientes a fortalecerlos abarcan una variedad de aspectos. En efecto, el abanico de políticas que pueden ser recopiladas va desde el incentivo a la inserción al mercado laboral hasta la compensación por parte del sistema de seguridad social de las desigualdades en la edad activa, pasando por los programas de promoción de empleo y abatimiento del desempleo. Así, esta diversidad encierra instrumentos y medidas que son de la órbita de la seguridad social pero también, otros que actúan en forma indirecta. Este documento se cierra con un repaso de las acciones más mencionadas en las experiencias de varios países y algunos apuntes sobre cuestionamientos y desafíos que plantea su implementación.

PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO DE TRABAJO URUGUAYO

El resumen de los principales aspectos del mercado de trabajo y sus cambios se presenta en ocho puntos.

1. El mercado de trabajo uruguayo se caracteriza por tener altas tasas de desempleo en comparación con los niveles del mundo desarrollado y de los países de la región latinoamericana. La tasa anual de Montevideo, ciudad para la cual se tienen datos de más larga data, ha sido 10,6% en promedio para el período 1968-2006. Existe sin duda un componente de desempleo asociado a las recesiones y crisis económicas con caídas de actividad que ayuda a explica los picos. Pero no pasa desapercibido que su nivel es elevado aún en períodos de crecimiento. Por ejemplo, tal como se ilustra en la figura 1, entre 1987 y 1994 la tasa de desempleo fue 8,7% y ningún año cayó por debajo de 8% aunque el crecimiento promedio anual del producto fue del orden del 3,8%.

2. Otro aspecto a destacar es que luego de las caídas de actividad, la recuperación en términos de producto no se acompaña de una respuesta rápida del desempleo. Por ejemplo, luego de los años de crecimiento mencionados, en 1995 el nivel de actividad cayó y el desempleo creció; sin embargo, este se mantuvo en un nivel de dos dígitos a pesar de de la recuperación del producto en 1996 y la fase de crecimiento que siguió hasta 1998. Este fenómeno conocido como persistencia del desempleo aparece una vez más en los años recientes. Con la crisis 1999-2002, el desempleo trepó a los valores históricos más altos. A pesar de la recuperación en términos de producto en el año 2003, la tasa de desempleo se mantuvo prácticamente igual. Más aun, cuando en 2005 el producto alcanzó el nivel previo a la crisis, el desempleo del año fue mayor a los registros anuales de los años noventa.

3. El desempleo no afecta todas las personas por igual. Las diferencias más notorias son las relacionadas con edad, género y calificaciones. Así, los jóvenes, las mujeres y en general las personas con menor nivel educativo formal son más vulnerables al desempleo. Por ejemplo, en el año 2006, el desempleo de los jóvenes de 18 a 24 años fue 27% y el de los adultos de 35 a 44 años de edad fue 7%; para las mujeres, la tasa fue 14% y para los hombres, 8%. Finalemente, para las personas con educación primaria fue 12% y para los de terciaria completa fue 3%. Estas brechas pueden ser consideradas estructurales. Pero cabe anotar que hubo un ensanchamiento de la brecha entre niveles educativos durante los años noventa y principios del milenio.

4. Desde el punto de vista de las tendencias de largo plazo en la fuerza laboral, tres procesos tienen particular importancia. Primero, la participación laboral femenina ha venido creciendo crece y por ende, ha hecho aumentar la proporción la fuerza laboral en el total de la población en edad activa. Segundo, hay un crecimiento intergeneracional de los niveles educativos de la población liderado por el comportamiento de las mujeres. Tercero, en forma consistente con lo anterior, las personas tienden a postergar su entrada al mercado de trabajo al menos con intenciones de asumir un tiempo completo. O sea, la dedicación de tiempo a los estudios ha venido creciendo en la etapa de la adolescencia y juventud.

5. En los años noventa, la composición del empleo se modificó y hoy en día la estructura sectorial y por categorías es diferente a la de veinte años atrás. El peso de la industria manufacturera disminuyó de 21% en la segunda mitad de los ochenta a 15% en los últimos años. También cayó la participación del sector público, pasando de ser casi la cuarta parta del empleo a principios de los ochenta a menos de un quinto en los años recientes.

6. La informalidad, definida para los ocupados como la no contribución al sistema de seguridad social, es también un fenómeno estructural como el desempleo. Su incidencia presentó una tendencia creciente en los años noventa y en la crisis. Luego de alcanzar a 40% de los ocupados en 2003, en la actualidad afecta a alrededor de 35%. La informalidad es mayor en los jóvenes y si bien en los ochenta era mayor en las mujeres, la brecha de género se fue cerrando y hoy en día es inexistente.1 Tal como ocurre con el desempleo, los más afectados son los trabajadores de menor nivel educativo y el crecimiento de la informalidad prácticamente se concentró al interior de este grupo.

7. La dispersión de las remuneraciones del trabajo tendió a aumentar en los años noventa y se profundizó en la crisis. Una de las causas más documentadas de este proceso de concentración es la amplicación de las diferencias entre niveles educativos.

8. Desde la perspectiva económica, las explicaciones de los cambios menciondos han hecho hincapié en tres factores. Primero, el proceso de crecimiento en la diferenciación por nivel educativo (el ensanchamiento de las brechas salariales, de desempleo y de informalidad) ha sido interpretado como señal de un proceso de destrucción de puestos no calificados en el sector de empleos de mayor calidad. Este proceso sería resultado del cambio en la composición sectorial y en la introducción de nuevas tecnologías, fenómenos derivados del cambio en la inserción internacional. Segundo, también se menciona que el aumento de la dispersión salarial se originó, al menos en parte, en la modificación en la forma de negociación salarial de los noventa. En efecto, es de esperar que negociaciones colectivas a nivel de sectores del tipo de las realizadas en los ochenta, tiendan a comprimir las dispersiones en relación a las negociaciones a nivel de empresa de las que primaron luego. A ello se sumó un tercer factor: el rol del sector público en dos aspectos. Por un lado, el salario mínimo se deprimió en términos reales (en el marco de un proceso de mayor alcance) de manera de dejar de ejercer una restrición. Por otro, se retiró del mercado laboral como demandante en particular de trabajo no calificado. Ambos fenómenos tendieron a eliminar un piso de remuneración para las personas con menor nivel educativo.

GRUPOS CON VÍNCULOS DÉBILES CON EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

La informalidad es notoriamente más extendida en el trabajo independiente que en el dependiente, tal como se ilustra en la figura 2. Nótese que la fiscalización del trabajo independiente es difícil, por lo que la no cotización puede ser vinculada estrechamente a una elección personal. O sea, es un ejemplo en el que para el individuo el costo de contribuir es elevado con respecto a los beneficios esperados.

Por un lado, los beneficios esperados pueden ser bajos porque no se valoran los futuros beneficios jubilatorios o los beneficios durante la vida activa. Tal como se menciona más adelante, la juventud es una etapa de la vida en que los beneficios del sistema se valoran menos. Pero además, obsérvese que al trabajador independiente se le ofrecen menos beneficios que al dependiente. En el pasado, se ha realizado alguna medición de la relación entre la carga contributiva y el beneficio esperado de dependientes y de independientes, habiéndose encontrado que los últimos arrojan una relación menos beneficiosa.

Por otro lado, se puede hacer hincapié en que el costo de contribución ejerce una restricción muy dura. Los cambios en el mercado laboral de los últimos quince años han llevado a que asalariados perdieran su empleo y se insertaran como trabajadores independientes con una pérdida en su remuneración. La cotización en el nuevo empleo implicaría un pago que recortaría aun más los ingresos con respecto al pasado, por lo que la presión de las nuevas condiciones terminaría conduciendo a optar por enfrentar los riesgos laborales fuera del sistema.

En el otro extremo, quienes trabajan para el sector público son prácticamente todos formales. A su vez, al interior de los dependientes privados la no cotización es mayor al interior de las microempresas y las empresas pequeñas, lo que se observa tanto para sus dueños como para los asalariados. En algunos casos, puede aplicarse un razonamiento similar al del trabajador independiente. Con márgenes bajos, estos negocios enfrentan presiones para el pago de las contribuciones y terminan cumpliendo un rol en el empleo de trabajadores que no acceden a las empresas medianas y grandes que ofrecen puestos formales.

En la figura 3 se presenta el porcentaje de informales en el sector privado para sectores de actividad. Dentro de los sectores productivos, la construcción y los servicios comunales y personales (recolección de desperdicios, entretenimiento, servicios culturales, limpiezas, etc.) tiene una mayor proporción de puestos no cubiertos. En ambos casos, se trata de actividades que suelen esconder empleo de baja productividad e incluso, estrategias de “subsistencia”. Así, de alguna manera se está superponiendo la informalidad ya comentada de los trabajadores por cuenta propia o en microempresas. Existen indicios de que la cobertura también es reducida en el sector agropecuario pero la información utilizada en la figura 3 se obtiene a partir de datos sobre la población urbana. En el otro extremo, las actividades privadas con mayor cobertura son los servicios financieros, la salud y la enseñanza. Se trata ahora fundamentalmente de asalariados en empresas medianas y grandes privadas.

La cobertura por ocupaciones también es heterogénea tal se ilustra en la figura 4 en que aparece el peso de la informalidad para los asalariados privados. La informalidad es mayor en las tareas no calificadas, lo que es consistente con la cobertura sectorial analizada. Le siguen en orden los vendedores y los operarios calificados. Mientras, los profesionales y técnicos, los administrativos y los trabajadores de categoría directiva tienen coberturas superiores al 80%.

En síntesis, los empleos formales están fundamentalmente en la industria y en los servicios calificados, existiendo una baja cobertura general de las categorías ocupacionales no calificadas.

Estos resultados son consistentes con las diferencias en la informalidad entre grupos de trabajadores. En la figura 5 se ilustra el vínculo con la seguridad social para diferentes edades, sexo y niveles educativos. En estas gráficas, las situaciones posibles están clasificadas en cuatro. El tramo inferior de cada barra recoge el peso de la formalidad en el mercado laboral, o sea, los ocupados formales y desocupados en seguro de paro. En el año 2005, este grupo fue 48% del total de la población de 18 a 64 años de edad. El tramo inmediatamente superior corresponde al peso de los inactivos cubiertos, esto es, personas que no trabajan ni desean hacerlo que reciben algún beneficio del sistema de seguridad social. Estos inactivos sin prestaciones eran 4% de la población de 18 a 64 años en 2005. El tercer tramo de la barra recoge el peso de inactivos sin prestaciones de la seguridad social (alrededor de 14%) y finalmente, la parte superior representa la participación de trabajadores -ocupados y desocupados- informales en el grupo (24%).

Las dos gráficas de la izquierda muestran que en las edades jóvenes, la inactividad sin prestaciones es elevada. A su vez, entre los trabajadores la informalidad es mayor entre los jóvenes que entre los adultos, lo cual es aun más probable cuando se trata de jóvenes estudiantes, que trabajan a tiempo parcial y que no son los responsables del hogar en que viven. Así, las personas mayores y con personas a cargo tienden -más que los jóvenes- a recurrir a estrategias que les ofrezcan mayor protección social.

Tal como se mencionó, la informalidad en la juventud se explica a menudo como resultado de una elección resultado de la combinación de una baja valoración de los beneficios del sistema y facilidades para evadir la contribución. Por ejemplo, los jóvenes no internalizarían el riesgo de enfermedad al tiempo que ven muy lejano el período de retiro. Dicho de otra manera, un joven podría despreciar los beneficios durante la actividad y pensar que aun quedan muchos años para acumular en vistas a la jubilación. Esto se agudiza cuando el mercado laboral juvenil se caracteriza por alta rotación en empleos cortos, tal como parece ocurrir en Uruguay. En efecto, como las prestaciones a activos requieren un período mínimo de cotización, una inserción de alta rotación no incentiva la cotización.

En el tramo de 55 a 64 años comienza a tener incidencia la jubilación. Entre los ocupados, las gráficas ilustran que la cotización es menor entre los ocupados en las edades más avanzadas. Existen aquí dos razones fundamentales. Por un lado, en edades avanzadas algunas personas ya están jubiladas, lo que podría implicar un desincentivo a continuar cotizando. Por otro lado, a medida que se avanza en la edad y las personas se jubilan, entre los que continúan trabajando va creciendo el peso de las personas que no consiguen cumplir con los años mínimos de cotización requeridos para jubilarse. Es razonable que quienes perciban que no van a alcanzar ese mínimo a una edad razonable, prefieran no cotizar y tramitar una pensión a la vejez a los 70 años de edad.

En el panel derecho de la figura 5 se presenta el peso de las cuatro situaciones para el subgrupo de 25 a 54 años de edad, según el número de años aprobados en el sistema formal de enseñanza. Los trabajadores con menores niveles educativos tienden a estar en los puestos informales. Sujeto a bajas remuneraciones relativas, para este grupo de población el costo del sistema de seguridad social puede ser muy elevado, ya sea porque los beneficios no son suficientes o porque implica directamente no tener un empleo. Así, están concentrados en el trabajo independiente y en tareas no calificadas. Además, los trabajadores de menor nivel educativo están sujetos en mayor medida al desempleo, lo que se agudiza aun más en el caso de las mujeres.

A su vez, las mujeres no son un grupo más propenso a la informalidad pero sí a la inactividad laboral. En efecto, las mujeres suelen interrumpir su vida laboral fundamentalmente por razones relacionadas con la familia (lo que se suele denominar servicios de cuidado) más que los hombres. Los comportamientos son menos agudos para las mujeres con altos niveles educativos. Recuérdese además que las tasas de fecundidad son más elevadas para las mujeres con menor nivel educativo. Por lo tanto, la inactividad laboral y el trabajo en cuidados del hogar son notoriamente más frecuentes entres este último grupo de mujeres. Además, las mujeres son más propensas al desempleo que los hombres, lo que profundiza la debilidad de sus vínculos con el sistema de seguridad social.

La mayor informalidad para los trabajadores de baja calificación y la menor actividad laboral de las mujeres menos calificadas ayudan a explicar que las personas por debajo de la línea de pobreza tiendan a tener vínculos débiles con el sistema de seguridad social. De todas maneras, debe recordarse que los vínculos débiles existen más allá de la condición de pobreza.

Por último, existen diferencias regionales. En el Interior del país, la informalidad es mayor que en Montevideo y la proporción de población activa es menor. Esto hace que el porcentaje de población en edad activa cubierta por la seguridad social sea mayor en Montevideo. Las diferencias en la informalidad responden en parte a las estructuras productivas, pero subsisten diferencias únicamente regionales.

Nótese que la caracterización no se agota con los grupos mencionados. De todas maneras, con los grupos mencionados se ha pretendido enumerar las situaciones más importantes.

LINEAMIENTOS PARA LA DISCUSIÓN DE POLÍTICAS

En esta sección se busca presentar un conjunto relativamente conocido de acciones tendientes a fortalecer el acceso a los programas contributivos de la seguridad social, y plantear interrogantes a considerar en un balance de ventajas y desventajas. Es claro que en el contexto de las páginas anteriores, debería incluirse también referencias a acciones tendientes fortalecer los programas no contributivos. En efecto, las situaciones de intermitencia en el trabajo y/o exclusión del sistema de seguridad social pueden ser cubiertas por prestaciones no contributivas, levantando interrogantes sobre las relaciones entre programas, incentivos a la contribución, etc. Sin embargo, los programas no contributivos son objeto de la Mesa III por lo que se ha optado por no tomarlos en estas páginas.

Acciones de promoción del empleo y abatimiento del desempleo

Las acciones para promover el empleo y abatir el desempleo comprenden un abanico de políticas de empleo (medidas relacionadas con el comportamiento macroeconómico) y políticas de mercado de trabajo (que se ajustan al diseño de programas con mayor contenido micro). Los programas activos de mercado de trabajo básicos son: a) el apoyo a la búsqueda de empleo, que puede tomar la forma servicios de colocación; b) los programas de capacitación para el trabajo; c) el apoyo a la microempresa y al autoempleo; d) la creación directa de empleo por parte del Estado y e) los subsidios al empleo de las empresas privadas, que pueden tomar la forma de subsidios directos o de exoneración de impuestos o contribuciones. Uruguay tiene experiencia de varios de estos tipos de programas.

Algunos de los aspectos e interrogantes en torno a la discusión sobre el diseño de este tipo de medidas son:

* La experiencia internacional y nacional muestra que los resultados difieren entre países y que en parte ello se debe a las distintas circunstancias macroeconómicas de cada uno. Uno de los puntos a resolver es cuando se precisan políticas de empleo o políticas activas de mercado de trabajo. Así por ejemplo, ¿qué debe esperarse del crecimiento en términos de abatimiento del desempleo? ¿Es mejor implementar los programas al alza de la actividad o a la baja?

* Pensando en las perspectivas de la economía y el empleo, ¿cuál es el rol que tendrán las calificaciones de la fuerza de trabajo? ¿Cuál debe ser el papel de los programas públicos en la actualización de las calificaciones?

* La experiencia en otros países muestra también que no hay recomendaciones generales ya que cada país parece tener resultados distintos. Por ejemplo, a veces un mismo programa no tiene éxito, otras veces es exitoso para los jóvenes y no para los adultos, etc. La experiencia individual en cada país ha llevado a que exista una variedad de especificidades de diseños. En el caso uruguayo, la tradición de evaluación de resultados es muy débil. ¿Cuáles son las causas de la poca tradición de evaluaciones? ¿Cómo puede fortalecerse el sistema de evaluación e implementación de ajustes a los diseños originales? ¿Es adecuado realizar “experimentos”, esto es, implementar programas cuyos resultados son inciertos? ¿Es la dificultad de admitir la realización de experimentos lo que dificulta las evaluaciones y rediseños?

* Hay tres razones básicas de ineficacia de los programas de mercado de trabajo. Primero, puede ocurrir que el resultado obtenido hubiera sido el mismo en ausencia del programa. Segundo, puede haber simplemente una sustitución del trabajador: un trabajador contratado en el marco de una política sustituye a otro no amparado. Tercero, el empleo generado por un programa desplaza empleo y producción en empresas que no gozan del beneficio del programa. En los tres casos, lo que ocurre es que una parte de la economía subsidia a otra en términos globales, el efecto del programa sobre el empleo queda neutralizado. ¿Es el objetivo buscado solamente la generación de empleo? ¿Existen otros objetivos (fortalecimiento de algunos sectores, etc.) para realizar subsidios que justifican los programas?

* Uno de los contextos institucionales considerado exitoso es el que permite una integración de programas, incluso con el seguro de paro. Por ejemplo, existe una sinergia cuando la capacitación se articula con los servicios de colocación porque: i) la capacitación facilita mantener un listado de vacantes y ii) los servicios de colocación ayudan a definir el contenido de capacitación adecuado. ¿Se requiere en Uruguay realizar modificaciones al contexto institucional?

Acciones tendientes a aumentar la formalidad en el empleo

En años recientes, varios países han tratado de adaptar su sistema de seguridad social para hacer frente al crecimiento de trabajos diferentes a los tradicionales (a tiempo parcial, jornadas laborales flexibles, menor estabilidad, etc.). Entre esas medidas, han buscado diseñar esquemas especiales para los trabajos tradicionalmente informales o los empleos de características no tradicionales. Otra forma de abordar la informalidad es ofrecer esquemas que permitan transitar gradualmente hacia la formalidad y/o aumentar la fiscalización manteniendo el diseño tradicional de coberturas de riesgo. También es posible recurrir a acciones de formalización buscando una adecuación bajo el entendido que las cargas sociales son muy elevadas para los beneficios esperados. Por ejemplo, admitir ciertos beneficios por un número de cotizaciones menor que las exigidas (ya sea para la jubilación o el seguro de paro) o computar períodos de cuidados alentaría la formalidad de personas que tienen una relación intermitente con el trabajo remunerado tradicional.

Bajo estos distintos lineamientos, se requiere hacer un balance sobre distintos aspectos.

* A veces se ha interpretado que la combinación de aceptación de la informalidad del empleo y laxitud de fiscalización en el otorgamiento de jubilaciones, fue una forma de proteger a grupos vulnerables de desprotección. Este tipo de política social “informal” quedaría interrumpida con la implementación de los registros de historia laboral. A su vez, se esperaba que la implementación de estos registros y el fortalecimiento del principio de seguro incentivaran la formalidad. ¿Es deseable y posible una formalización completa del empleo? ¿Qué tipo de capacidades institucionales son necesarias para formalizar la economía informal?

* Algunas personas argumentan que a menudo la informalidad es una etapa hacia la formalidad, lo que alentaría acciones tendientes a diseñar esquemas especiales transitorios (por ejemplo dirigidos a nuevos emprendimientos o negocios que han atravesado por situaciones críticas. ¿Es viable implementar esquemas transitorios o es inevitable que terminen tomando carácter permanente? Si los esquemas especiales son más redituables, ¿es viable que existan en forma paralela a esquemas menos redituables? ¿O más bien se alentaría una práctica generalizada de procurar ingresar a los esquemas especiales?

* En el caso de esquemas especiales dirigidos hacia grupos poblacionales (por ejemplo, menores tasa de cotización para jóvenes), ¿es deseable alterar los costos relativos de los distintos grupos de trabajadores?

* Si se busca descansar en el endurecimiento de la fiscalización en esquemas únicos generales, ¿cuáles son las posibilidades de controlar unidades pequeñas o actividades que por razones tecnológicas funcionan con elevada dispersión geográfica de los trabajadores en la explotación? ¿Es necesario un fortalecimiento de las inspecciones de trabajo?

* La adecuación de cargas y beneficios puede hacerse bajo esquemas de reglas generales o esquemas especiales. Nuevamente, ¿cuál es el mejor camino a seguir? Incluso cabe preguntarse el rol a dar a la discrecionalidad: ¿en qué medida la discrecionalidad aporta flexibilidad o termina produciendo desvíos? A continuación, se mencionan algunos desafíos sobre ejemplos concretos.

* Si se admite mayor flexibilidad en los requisitos de acceso a las prestaciones (por ejemplo un descenso del número de años de servicio requeridos para la jubilación) ¿deben los montos de las prestaciones ajustarse en forma paralela?

* ¿Es deseable avanzar hacia un marco normativo general pero adaptable a especificidades sectoriales? ¿En qué medida ello implica el subsidio de algunas actividades por parte de otras actividades? ¿Y en qué medida, implica subsidios de grupos de trabajadores a otros? Por ejemplo, si se ofrecen beneficios a los trabajadores en actividades más intermitentes como las de alto contenido zafral, ¿es deseable que las actividades más estables subsidien a las más inestables? ¿O deberían las actividades zafrales subsidiar sus períodos de baja con retenciones en sus períodos de alta? ¿O más bien el Estado no debería intervenir en este tipo de subsidios en absoluto?

* En el caso de permitir el cómputo de trabajo fuera del mercado laboral como es el caso de los cuidados, ¿cómo puede reconocerse este tipo de tareas y tener un balance adecuado de incentivos al trabajo formal en el mercado laboral? Puesto que los cuidados están a cargo habitualmente de las mujeres, ¿alientan estas medidas la permanencia de los roles de género tradicionales? ¿Llevan este tipo de medidas a una revalorización de las tareas de cuidados?

Acciones de promoción de la inserción laboral

En la experiencia internacional, las medidas indirectas tendientes a promover la inserción laboral están fundamentalmente pensadas en la situación de las mujeres.

Desde el punto de vista de las políticas laborales, las más mencionadas son las tendientes a reconciliar la vida laboral y familiar, de forma de que las personas que se encargan de los cuidados de la familia puedan compatibilizar esas tareas con el trabajo en el mercado. Ellas además se potencian con acciones de otros ámbitos que reducen el peso de la carga de cuidados. Se trata de aspectos como a) la reglamentación de licencias por cuidados, por períodos relativamente prolongados que contemplen que no se vea afectado el estatus del empleo que sea deja de ejercer; b) diseños de subsidio para la atención de cuidados de niños y ancianos que liberen tiempo a quienes realizan estas tareas; c) regulación de los servicios de cuidado, aun cuando no contemplen subsidios, con el mismo objetivo; d) medidas de la órbita del sistema de transferencias, como por ejemplo la ampliación del pilar no contributivo de subsidios por carga de familia; y e) adecuación de los requerimientos de los adultos por parte de los servicios públicos en la atención de niños y ancianos (horario escolar, etc.).

Todo este conjunto de acciones requiere responder las siguientes interrogantes:

* ¿Deben las políticas intervenir en reconciliar el trabajo laboral y el cuidado de la familia o es este un ámbito de decisión privada? ¿Deben las políticas públicas sostener el patrón clásico de roles de género en la familia, deben adaptarse a los cambios o deben alentar nuevos roles?

* Las políticas de reconciliación de la vida laboral y familiar, ¿son eficaces para estimular la actividad laboral femenina? ¿Podrían alentar los estereotipos de género y facilitar una inserción laboral “diferente”? O por el contrario, ¿podrían estimular cambios de comportamiento tanto en hombres como en mujeres, promoviendo mayor equidad en el reparto de tareas?

* Si se alienta la actividad laboral femenina y cambios en sus roles tradicionales, ¿cómo se resuelve el cuidado de niños y ancianos? ¿Cómo pueden las políticas públicas ofrecer un balance adecuado para combinar la reproducción y el trabajo a lo largo de la vida?

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